“世纪协议”与中东和平进程走向
（作者：丁隆，对外经贸大学海湾研究中心主任、教授）
经过近3年的酝酿，2020年新年伊始，美国政府正式公布中东和平新计划。这份被媒体广泛称为“世纪协议”（The Deal of The Century）的文件，正式名称为“和平促繁荣—一个改善巴勒斯坦人民和以色列人民生活的愿景”（Peace to Prosperity — A Vision to Improve The Lives of the Palestinian and Israeli People）。“世纪协议”分为经济和政治两个部分，经济部分已于2019年6月先行公布，此次公布的是该文件的政治部分。
“世纪协议”的由来
20世纪90年代初，以马德里中东和会为起点，巴以开启和平进程。1993年，巴以签署奥斯陆协定。1996年起，巴以双方开启巴勒斯坦最终地位谈判，但历经多轮艰苦谈判，最终于2000年无果而终。巴以陷入新一轮暴力冲突。2002年，美国推出中东和平“路线图计划”。同年，阿拉伯国家贝鲁特峰会批准沙特提出的“阿拉伯和平倡议”。上述和平协议与倡议均以“土地换和平”为原则，旨在以“两国方案”解决巴以冲突，主张以1967年第三次中东战争前为边界、以东耶路撒冷为首都，建立拥有完全主权的巴勒斯坦国，巴以双方相互承认，和平共存。然而，在以色列右翼上台、巴以双方实力悬殊、巴勒斯坦内部两派对峙、“阿拉伯之春”导致巴勒斯坦问题边缘化，以及伊朗与沙特为首的逊尼派阿拉伯国家的矛盾取代巴以冲突，成为中东地区首要矛盾等因素影响下，巴以和谈已停滞多年。虽然以“两国方案”解决巴以冲突仍是国际社会的共识，但这并不能改变该方案已濒临“临床死亡”。
特朗普上台后开始调整美国中东政策。一方面，特朗普撕毁伊核协议，重新将伊朗列为在中东地区的头号对手，升级对伊朗的制裁，将遏制伊朗、削弱其在中东地区的影响力为主要目标；另一方面美国重新巩固与中东地区传统盟友的关系，其中保障以色列的政治与安全利益成为特朗普中东政策的首要目标之一。同时，美国联手阿拉伯国家共同遏制伊朗，并促使它们改善与以色列的关系。在美国中东新政策指引下，特朗普任命其犹太女婿库什纳牵头制定中东和平新计划。美国前中东特使格林布拉特、驻以色列大使弗里德曼是该方案制定的核心参与者。
2017年4月，特朗普与来访的埃及总统塞西会晤时，透露美国将推出“中东和平新计划”，塞西随即称其为“世纪协议”，这个名称从此不胫而走。其后，库什纳与以色列、沙特、阿联酋等国家就该方案展开密集磋商，得到这些国家的支持。然而，作为当事方的巴勒斯坦，全程未参与该方案的制定，也未参加发布仪式。因此，是美以两国私下捏合出了这份文件，并强加给了巴方。
“世纪协议”的主要内容
一、经济部分
2019年6月22日，在巴林首都麦纳麦举行“和平促繁荣”研讨会上，美国公布了“世纪协议”的经济部分。该份文件也被称作“中东版马歇尔计划”，主旨是改善巴勒斯坦经济和民生，核心目标是10年内为巴勒斯坦筹募500亿美元以上的投资，巴勒斯坦国内生产总值在未来10年内增长1倍以上；创造100万个就业岗位，将失业率降至个位数，贫困率降低50%。这些目标主要通过3个领域的措施达成，分别是经济、民生和政府领导力。
1. 挖掘经济潜力。通过融资、税收等领域的改革，加强基础设施投资，改善营商环境。方案列出多个拟建设的基础设施项目，如投资5900万美元扩建加沙地带发电站；投入9000万美元改造巴勒斯坦公路、客运站和出入境口岸；为巴方筹措15亿美元优惠融资和5亿美元贷款，发展旅游业。
2. 改善民生。提升巴勒斯坦教育水平；加强职业技术培训、创造就业岗位；兴建医院，配备先进医疗设备；修建学校、图书馆和文娱体育设施等。投资5000万美元建设一所世界一流大学；建设休闲和文化设施等。
3. 提高治理能力。实施反腐措施，提高公共部门服务能力，促进私营部门发展；建设公正独立的司法机构；增强政府透明度、完善问责制、提高政府效率，强化政府内部审查，实施可持续的财政政策。
二、政治部分
2020年1月28日，在以色列不到1年内举行的第三次大选前夕，特朗普与内塔尼亚胡在白宫举行仪式，正式公布“世纪协议”的政治部分。这份文件主要内容包括以下4个方面：
1. 承认耶路撒冷为以色列不可分割的首都。该计划计划虽然承认耶路撒冷对于犹太教、伊斯兰教和基督教等全球三大一神教的高度敏感性和重要性，允许以色列负责耶路撒冷安全事务，保护所有信徒履行宗教义务，但把整个耶路撒冷完全划归以色列。名义上，巴勒斯坦国也将拥有首都，但它位于耶路撒冷城外的小镇阿布迪斯。此地位于耶路撒冷东部，已被划入耶路撒冷市，但这与巴方要求的在耶路撒冷老城东部建立首都意义完全不同。这样，“两国方案”规定的“将东耶路撒冷作为巴勒斯坦国首都”便被偷换了概念。耶路撒冷作为伊斯兰教圣地，对于巴勒斯坦、阿拉伯世界和伊斯兰世界意义非同寻常。在巴方看来，首都不在耶路撒冷，不仅事关国体，还让渡了未来巴勒斯坦国的宗教地位。
特朗普对巴以问题政策转变就始于耶路撒冷地位问题，2018年美国将驻以色列使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷，实际上已变相承认耶路撒冷为以色列首都。在美以看来，给巴方划定一个位于耶路撒冷外围的区域作为未来的首都，已算让步，巴方将东耶路撒冷作为首都的诉求不切实际。
2. 巴方领土面积缩水。文件将1967年以来阿拉伯被占领土划入以色列版图，使“两国方案”分给巴勒斯坦国的版图再度缩水，仅为历史上巴勒斯坦领土面积的15%。虽然根据该方案，未来的巴勒斯坦国领土将比目前扩大2倍，但扩大部分主要位于以色列南部内盖夫沙漠的两个区域，一个将用作居住和农业，另一个拟建成高新产业园。作为土地置换的一部分，以色列目前占领和实际管辖的约旦河西岸、约旦河谷、以及散居在东耶路撒冷和约旦河西岸的60万犹太人的120多个定居点将划归以色列。通过这种土地置换方法，巴勒斯坦被占领的最肥沃的土地、农业区及水源被划归以色列，而巴勒斯坦人民得到的却是以方补偿的土地面积相当的、互不相连的沙漠飞地。巴方其他领土也都是彼此孤立的小片土地，只能通过公路和隧道相连。
3. 犹太定居点合法化。约旦河西岸的犹太定居点已存在40多年，数量已达120多个，居民达40多万人。以色列大规模建设定居点，一是为了安置来自世界各地的犹太移民，更主要的是以此造成既成事实，使其对巴领土的占领长期化、合法化。“两国方案”和联合国多项决议均反对以色列在被占领土修建定居点。2019年底，特朗普政府宣布准备承认定居点的合法性，这颠覆了美国对此问题的一贯立场。承认定居点合法性，将使这些地区成为巴勒斯坦领土上的以色列“飞地”，不仅使这些违规建设的住宅区成为以色列领土的一部分，还使巴勒斯坦领土碎片化。未来巴以居民相互交织，将影响巴勒斯坦主权完整，导致安全形势复杂化。
4. 剥夺巴勒斯坦难民回归权。方案规定巴方每年只能批准5000名难民回归，事实上剥夺了巴勒斯坦难民回归权。由于巴以边界重新划分，30万阿拉伯裔以色列公民将被划归巴勒斯坦。
5. 非军事化。文件规定巴勒斯坦国只能保留有限安全部队，承担警务和反恐任务，巴勒斯坦所有武装派别均须解除武装。对于巴勒斯坦来说，非军事化意味着失去防卫权，沦为主权缺失的以色列的附庸。
因此，“世纪协议”的实质是用经济上的小恩小惠，诱使巴勒斯坦放弃领土、主权等方面的核心利益。巴勒斯坦固然需要发展经济、改善民生，但这绝不意味着巴勒斯坦问题可以被偷换为经济和治理问题。
各方对“世纪协议”的态度
一、中东国家立场
在中东地区，“世纪协议”引发的反响耐人寻味。除叙利亚、伊朗、土耳其明确谴责外，大多数阿拉伯国家表态含糊其词。阿拉伯国家联盟虽举行紧急外长会议表示拒绝，但也只是例行公事，说明巴勒斯坦问题已不是阿拉伯共同事业的首要议题，而是与美国做交易的筹码。“世纪协议”是块试金石，考验阿拉伯国家在美以和巴勒斯坦之间如何选边。一些国家通过支持“世纪协议”巩固与美国的盟友关系，如阿联酋、巴林和阿曼等三国驻美大使应邀出席“世纪协议”发布仪式。个别国家以此为契机，迅速改变对以色列的态度。“世纪协议”公布后不久，苏丹过渡政府领导人布尔汉便与内塔尼亚胡在乌干达会面，并表示愿与以色列关系正常化。随后，苏丹允许以色列民航客机飞越苏丹领空。然而，“世纪协议”经济部分公布后，苏丹曾明确反对，且措辞尖锐，称世纪协议将“未行先亡”。苏丹改变立场是希望通过支持“世纪协议”，改善与以色列的关系，向美国靠拢，寻求美国尽快将其从“支持恐怖主义国家”名单上删除，解除对其制裁。突尼斯虽表示坚定支持巴勒斯坦人民自决权，但履职仅5个月的突尼斯常驻联合国代表巴蒂，在联合印尼代表提出谴责美国的议案后，立即遭到免职。在阿联酋协调下，中东国家拟在开罗举行和平会议，组织方仍在邀请巴方出席。
二、国际社会立场
国际社会并未强烈反对“世纪协议”，许多大国立场暧昧。联合国安理会就“世纪协议”召开专门会议，但提交会议的决议草案已被删去谴责内容，变得不痛不痒，这预示着国际社会难以形成反对该协议的统一立场。部分反对意见也未从整体上否定“世纪协议”，欧盟等方面仅就定居点合法性等个别议题表达了不同看法。巴勒斯坦问题久拖不决，已成为世纪难题。即使从马德里中东和会算起，坎坷的中东和平进程也已持续30年。无论以色列国内政治和民意看，还是从巴勒斯坦内部看，“两国方案”已不具现实性，需要用新的方案取代。因此，当有新的方案提出时，并未遭到国际社会普遍反对。
“世纪协议”的影响
提出中东和平方案已成为历届美国总统的“必修课”，因为这是一个进退自如、收益远高于风险的外交努力，成则青史留名，败也毫无损失，毕竟巴以冲突是世纪难题，成功创造奇迹，失败属情理之中。因此，中东和平进程对于美国、以色列和阿拉伯国家，都已被异化，沦为政治工具。从推出的时机看，美以领导人均以企图将“世纪协议”作为选举冲刺和个人摆脱政治困境的工具。然而，从未有过任何一届美国政府敢于抛弃“两国方案”及其“土地换和平”原则，提出如此明显偏袒以色列的和平方案。究其原因，美国和以色列瞅准了阿拉伯国家空前的弱势和巴勒斯坦内部分裂，并给法塔赫与哈马斯分别贴上“腐败”和“恐怖”的标签，进而强加给巴方一个显然有失公允的方案。按照美以的逻辑，无论协议多么不合理，都是目前巴方能够获得的最佳方案。美国将通过阿拉伯国家向巴方施压，如果后者执意拒绝，巴勒斯坦则应产生一个愿意接受“世纪协议”的新领导层。
由于巴方断然拒绝，“世纪协议”不仅难以实施，还将激化巴以矛盾，让和平更加遥不可及。然而，其现实影响却不能被低估。因为它修正甚至颠覆了“两国方案”，今后的中东和平进程的起点将很难再回到“奥斯陆协议”，“世纪协议”或将取而代之，成为中东和平的基础文件。即使“世纪协议”只停留在纸面，它也将为中东地缘政治环境和敌友关系带来深刻变化，进而形成一个美国和以色列乐见的新中东，巴勒斯坦问题得到公正合理解决的希望则越发渺茫。